（2012年4月）征收了20年的机场建设费停收，变为改征民航发展基金，被质疑为“换马甲”收费而饱受争议。前日，两位北京律师董正伟和陈东致函全国人大，建议对财政部印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（简称“暂行办法”）进行法规审查。

理由一：民航不是事业单位

4月17日，财政部关于印发“暂行办法”的通知公布，称该办法是“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航‘事业’发展，根据政府性基金管理有关规定”而制定。

“民航不是‘事业组织’，而是‘企业法人’。”两位律师指出，《公司法》规定，民航、机场都是依法成立的企业法人，应当自主经营、自负盈亏。

财政部要求公民缴纳发展基金支持企业发展，属于强制性的行政垄断行为和强迫企业垄断经营行为，违反了《反垄断法》的相关规定。

理由二：不应民众建机场

两位律师引用的一组公开数据显示，去年我国运输机场完成旅客吞吐量为62053.7万人次。按照国内每人每次50元机场建设费、国际70元计算，国内机场建设费285亿余元，国际机场建设费34亿余元，合计约320亿元。

两位律师认为，已征收了20年的机场建设费数额庞大，等于民众投资建设了机场，并且是所有机场的所有权人。同时很多机场都是股份制上市公司，不应该让民众为企业投资建机场。

理由三：基金无法律依据

两位律师表示，根据《宪法》，公民有依法纳税的义务，但并没有缴费的义务。同时《立法法》规定，对公民财产进行征收需要全国人大立法。征收民航发展基金实际上是对公民财产的征收，必须由全国人大立法。

此外，国务院发布的《规章制定程序条例》规定，规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。

但“暂行办法”并没有公开征求意见，也没有召开听证会，其实质上违反立法程序规定，应当是无效的。

■观点交锋

“基金被民航企业拿去用”是误解

无论之前的机场建设费，还是现在的民航发展基金，其目的都是用于包括机场在内民用航空事业的建设，应该从国家基本建设的角度去理解，质疑基金被民航企业拿去用是一种误解。已结束历史使命的机场建设费，虽然难免出现一些问题，但在民航建设方面确实发挥了很大的作用。公众不一定了解这些情况，很多人都会认为机场建设资金，都是来自中央或地方财政。目前对于征收民航发展基金是否有法律依据，以及是否应该征求社会各界的意见，确实还存在争议，但不能忽略民航发展基金的政府性基金属性。——中国民航管理干部学院法学教授董念清

收费应听证并公布用途

我支持这两位律师的做法，首先在立法程序上这项收费确实存在问题，没有立法依据，而且这种和人民群众利益紧密相关的收费应该开听证会，而民航建设基金却在4月1日就开始实施，4月17日才公布。另外，收费应该在征收前明确公布用途，而财政部却在通知中要求民航局制定使用细则，典型的先收费后讨论用途。

——北京律师协会航空法专业委员会主任张起准

机场建设费变迁

1992年3月

国内开始收取每人次15元的机场建设费

1995年10月

统一收费标准，国内航班每人次50元；国际航班每人次90元

2000年10月1日起

国内支线航班降低到每人次10元

2004年9月

机场建设费并入机票，被认为是取消的先兆

2005年

包括机场建设费在内的18项政府性基金已于2005年年底到期

2006年

经国务院批准，机场建设费征收期限延续至2010年12月31日

■官员说法

财政部：并非新设基金项目

财政部有关负责人4月17日在接受媒体采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合。

这位负责人表示，民航机场管理建设费向乘坐民航国内航班（含国际、地区航线国内段）的旅客征收；民航基础设施建设基金向使用国家航线资源从事商业运营的航空公司征收。这两项基金的资金来源不同，但用途基本相同。

为了提高基金征管效率，更好地统筹安排支持民航发展的资金，经国务院同意，将民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。民航发展基金仍维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的征收范围和征收标准，没有额外增加缴费者的负担。

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